Sanktionsregime: Eine grosse Herausforderung für heimische Unternehmen, Banken und Dienstleister

Was gilt aktuell in der Schweiz?

Sanktionen definieren sich völkerrechtlich als Zwangsmassnahmen zur Durchsetzung aussen- und sicherheitspolitischer nationaler sowie multinationaler Ziele (UNO-Charta, Kapitel VII). Es wird zwischen Wirtschaftssanktionen (darunter auch bloss sektorielle Massnahmen),  gegen konkrete Personen gerichteten Finanz- oder Reisesanktionen sowie diplomatischen Sanktionen unterschieden. Die rechtliche Grundlage für die Verhängung von Sanktionen in der Schweiz bildet das Embargogesetz aus dem Jahr 2002. Es ermächtigt den Bund zur Umsetzung von Sanktionen der UNO, der OSZE oder wichtiger Handelspartner. UNO- und OSZE-Sanktionen sind dabei zwingend umzusetzen, solche wichtiger Handelspartner wie der EU sind lediglich fakultativ bindend. Der Bundesrat entscheidet in einer Verordnung, welche fakultativen Sanktionen wann und in welchem Umfang für die Schweiz bindend sein sollen. Hierfür muss er prüfen, wie stark die einzelnen Sanktionen in verfassungsmässig garantierte Freiheitsrechte eingreifen, namentlich in die Wirtschaftsfreiheit, die Eigentumsfreiheit, das Gleichbehandlungsgebot und die Bewegungsfreiheit. Denn Grundrechtseinschränkungen sind in der Schweiz nur erlaubt, wenn sie durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt und auch verhältnismässig sind.

Der Bundesrat hat derzeit gegen 24 Staaten und 2 Personengruppen insgesamt 14 zwingende UNO-Sanktionen übernommen sowie 15 Sanktionen der EU als verhältnismässig und durch das öffentliche Interesse gerechtfertigt erachtet. 

Die von der EU übernommenen Sanktionen werden von der hiesigen Rechtsdogmatik als unverhältnismässig und nicht im Einklang mit dem öffentlichen Interesse der Schweiz stehend erachtet. Dies entschärft allerdings die Problematik für die Praxis kaum.

Was sind die Folgen für die Schweizer Banken? 

Die Schweiz ist ein international bedeutender Finanzplatz – und genau das macht Finanzsanktionen für heimische Banken besonders folgenschwer. Beispielsweise wurden im Zuge der EU-Sanktionspakete bis heute 7.5 Mia Dollar Vermögen von russischen Staatsbürgern eingefroren (vgl. Ausführungen des SECO). Solche Finanzsanktionen führen zu direkten Einnahmeverlusten u.a. wegen sinkender Provisionen, Depotgebühren, Devisenerträgen und wegfallender Kreditgeschäfte. Zudem muss jede einzelne Transaktion auf mögliche Sanktionsverbote geprüft werden. Das erfordert massive Investitionen in IT-Systeme, Screening-Infrastruktur und qualifiziertes Personal. Laut Schätzungen aus der Branche haben viele Schweizer Banken ihre Compliance-Ausgaben in den letzten Jahren um bis zu 30% erhöht. Bei Banken mit starkem Private-Banking-Fokus trifft dies das Kerngeschäft empfindlich und stellt insofern einen schwerwiegenden Eingriff in deren Wirtschaftsfreiheit dar.

Darüber hinaus wächst auch der Konkurrenzdruck. Die Banken Asiens, der arabischen Welt, Südamerikas und Afrikas sind mehrheitlich nicht von Sanktionen betroffen. Kunden, deren Vermögen in der Schweiz eingefroren wurde oder die anderen Sanktionen unterliegen, verlagern ihr Kapital zunehmend in diese Finanzzentren. Langfristig gefährdet dies die Stellung des Schweizer Finanzplatzes als neutrale, sichere und vertrauenswürdige Drehscheibe für internationales Kapital.

Selbst Sanktionen, die in der Schweiz rechtlich nicht gelten, da sie die verfassungsmässigen Grundrechte verletzen – namentlich US-Sekundärsanktionen* – entfalten in der Praxis enorme Wirkung. Schweizer Banken, die auf den Zugang zum US-Finanzsystem angewiesen sind, müssen notgedrungen auch US-Sanktionslisten berücksichtigen. Die FINMA verstärkt dieses Dilemma, indem sie den Banken eine diesbezügliche Risikosteuerung vorschreibt und damit bewusst die Übernahme dieser nach schweizerischem Recht illegalen Sanktionen legitimiert. Egal also, ob legal oder illegal: Den Banken sind da weitgehend die Hände gebunden.

^{* US-Sekundärsanktionen richten sich im Unterschied zu den Primärsanktionen nicht an US-Personen, sondern wirken extraterritorial gegenüber ausländischen Finanzinstituten.}

Was sind die Folgen für die Schweizer Unternehmen?

Nicht nur Finanzinstitute, auch exportorientierte Unternehmen, Handelsgesellschaften, Logistikanbieter und Dienstleister spüren die Auswirkungen von Sanktionsregimen, meist in Form von Wirtschaftssanktionen. Diese verbieten den Handel und den Dienstleistungsverkehr mit konkreten sanktionierten Personen sowie das Geschäft mit ganzen Produktekategorien (sektorielle Massnahmen). 

Unternehmen müssen somit ihre Lieferketten, Geschäftspartner und Endabnehmer systematisch im Hinblick auf die geltenden Sanktionen überprüfen und gegebenenfalls Verträge aufkündigen und Lieferungen stoppen. Unternehmen mit langjährigen Geschäftsbeziehungen zu sanktionierten Staaten oder Personen schränkt dies existentiell in ihrer Wirtschaftsfreiheit ein. Eine kurzfristige Aufkündigung laufender Verträge, wie sie vom schweizerischen Sanktionsregime erzwungen wird, kommt die Unternehmen teuer zu stehen. Sie werden (nach schweizerischem und internationalem Recht) haftpflichtig. Hier muss dann im Streitfall ein internationales Schiedsgericht entscheiden. 

In ein Dilemma gerät auch der Dienstleistungssektor. Die in der Schweiz derzeit geltenden sanktionsbedingten Rechtsberatungsverbote beispielsweise greifen nicht nur empfindlich in die Kerntätigkeit von Anwaltskanzleien, Treuhändern und Versicherungsexperten ein. Sie missachten bei der heutigen schweizerischen Interpretation des Verbotstextes auch das Grundrecht auf freien Zugang zum Justizsystem. Folgerichtig entscheiden aktuell internationale Gerichte im Einzelfall über die Rechtmässigkeit dieser schweizerischen Vorgehensweise.

Doch ein anderer Ausweg bleibt den Unternehmen und Dienstleistern kaum; denn Verstösse gegen Sanktionsvorschriften gelten in der Schweiz als Wirtschaftskriminalität und werden, je nach Schweregrad, mit Freiheitsstrafe bis zu 5 Jahren oder einer Geldstrafe bis CHF 540'000.– bestraft. Hilfreich erscheint in dieser Zwickmühle höchstens eine verbindliche Anfrage beim SECO für den konkreten Einzelfall; womit dann die juristische Verantwortlichkeit vom Unternehmen aufs SECO übertragen würde – zumindest so lange, bis der Bundesrat den rechtskonformen Zustand wieder herstellt.

Hilfreiche Adressen/Quellen: 

• Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO): Sanktionen/Embargos
• Bundesgesetz über die Durchsetzung von internationalen Sanktionen (Embargogesetz, EmbG) vom 22. März 2002 (SR 946.231) inkl. aktuell massgebende Verordnung des Bundesrates (SR 946.231.176.72).